摘要:行政法是公务员普法地位的特别规定。公务员在行政法中的地位,通过行政法关系体现。公务员在内部和外部行政法律关系中的地位完全不同。在外部行政行为中,公务员不是行政主体,更不是行政相对人,而是作为国家行政机关代理人。但公务员在内部行政法律关系中具备主体地位。依据《行政监察法》有关规定,公务员的职务行为需同意行政监察。公务员是行政诉讼法律关系的主体之一,但与诉讼主体的主体地位有非常大差异。

公务员在行政法中的地位,通过行政法关系体现出来,行政法关系是指由行政法调整的,以权利义务为主要内容的社会关系。主要有两类:行政法律关系和监督行政法律关系。[1]

1、 公务员在行政法律关系中地位

行政法律关系是指行政法在达成国家行政职能过程中调整的各种社会关系,是行政主体之间与行政主体与其它各方之间的权利义务关系,是行政法规范对肯定社会关系调整后形成的特定的法律关系的总称。[2]按不一样的标准,行政法律关系可以有不一样的分类,假如以行政法律关系主体之间的隶属关系为标准,可以将它分为外部行政法律关系和内部行政法律关系。

1.公务员在外部行政法律关系中的地位。外部行政法律关系是行政主体与行政相对人之间因外部行政活动而形成的权利义务关系。公务员在外部行政行为中,不是行政主体,更不是行政相对人,因而不具备外部行政法律关系主体的地位,而只是作为行政法律关系主体之一的国家行政机关的代理人。由于:

第一,公务员不可以成为行政法律关系中的行政主体。行政主体是指享有国家行政权,能以我们的名义行使行政权,并能独立地承担相应法律责任的组织,要成为行政主体,则需要拥有以下条件:一是行政主体需要是社会组织,而不可以是个人,公务员本身是分散的个人,所以公务员就不可以成为行政主体。二是该社会组织拥有国家行政职权,其行政职权可以是依宪法、组织法或其它法律、法规的授权。三是能以我们的名义对外行使行政权,即能在法律范围内根据我们的判断作出决定,发布命令,并以我们的职责保障这类决定和命令的推行,独立采取行政行为等,能否以我们的名义行使行政权,是判断行政机关及其它组织能否成为行政主体的主要标准。四是能独立承担法律责任,而能否独立承担法律责任是判断行政机关及其它组织能否成为行政主体的一个重点性条件。公务员是从事公共行政活动的国家机关公职职员,因此不可以成为行政主体。

第二,公务员行政法律关系中的行政相对人。行政相对人是在外部行政法律关系中,与行政主体相对应的一方主体,相对于在行政活动中具备并行使国家行政权力的行政主体而言,行政相对人是不具备也不可以行使国家行政权的公民、法人或其它组织一方,行政相对人在行政活动中所行使的权利和履行的义务都是其为公民、法人或其它组织自己的权利或义务,这类权利、义务与行政主体权利义务即行政或职责相对应。且行政相对人是行政主体的外部行政行为所直接约束的对象,当其觉得行政主体对其作出的具体行政行为损害了其合法权益时,有权以自己名义提起行政诉讼或申请行政复议以得到救济。而公务员则不具备这类特点,不可以成为外部行政法律关系中的行政相对人。

但公务员在外部行政法律关系中和行政主体之间存在着一种特殊的法律关系,因而拥有特殊的地位。第三,行政机关的职权、权限和优先权涉及到公务员,即行政机关的职权由公务员履行,同时行政机关的优先权成为公务员当然的权利,行政机关的职权和权限同样约束着公务员。

第四,公务员在推荐行政机关的职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时,行政机关有权对推荐和分担物进行再分配。如行政机关对公务员的职责权限进行进一步划分,公务员不只不可以超越其所属行政机关的权限,而且同样不可以超越本机关内部公务员之间的权限。

第五,公务员推行行政管理活动时,需要以行政机关的名义,按行政机关的意志进行,在符合形式要件和实质要件的首要条件条件下,公务员的行为所引起的所有法律后果,都归是行政机关,而公务员对外不承担责任。行政机关对公务员的过错行为承担责任,支付行政赔偿成本后再依据公务员的故意或过失程度,决定是不是行使追偿权,是不是追究公务员的个人责任。所以公务员在外部行政法律关系中,以行政主体名义,依据行政机关意志在行政机关的委托范围之内,代表行政机关对外行使政权,进行行政管理活动,其行政行为的法律后果由行政机关承担,而在整个上部行政法律关系中,不享有是我们的权利,对外部不承担法律责任,这实质上构成一种委托代理关系,公务员成为行政机关的代理人。

2.公务员在内部行政法律关系中的地位。内部行政法律关系是行政主体之间或者行政主体与所属的公务员之间因内部行政管理活动而形成的权利义务关系。内部行政法律关系中的权利义务具备很多内部管理的特点,如上级机关对下级机关及其公务员具备绝对的命令权,下级机关或公务员则有服从的义务等。公务员在内部行政法律关系中具备主体地位,这是由于:

第一,公务员在内部行政法律关系中享有特定的权利并承担相应义务,即这类权利和义务是公务员在内部行政法律关系中才能享有或履行的。当公务员作为普通公民或以公务员的身份进行对外行政管理活动时不可以享有这类权利,也无须履行这类义务。

第二,在具体的法律关系中有无我们的权利义务,是判断有无主体资格的根本性标准。如国内《公务员暂行条例》第7条第7项规定公务员有权“根据本条例规定离职”,即有离职的权利,即当公务员因为主观或客观缘由不想继续担任公职,可需要重新选择职业。这种权利,普通公民是没办法享有些,他们并未在国家行政机关中担任公职,连离职的首要条件条件都不拥有,又何来离职权?而作为公务员,要离职也只能向其所在的行政机关提出,而不可以向外部行政法律关系中的行政相对人提出。这样来看,公务员的离职权是公务员在内部行政法律关系中一项特有权利。以其义务而言,暂行条例规定了公务员有公正廉洁、克已奉公的义务。公正廉洁、克已奉公作为道德需要,对任何公民都适用,但作为一项法概念务,却只是对于特定身份的人提出的,公务员就是其中一类。进一步规定了不能“经商办企业及参与其它营利性的经营活动”。这一些义务都体现了公务员与普通公民的差异。这样来看,公务员在内部行政法律关系中有我们的权利和义务。

第三,公务员是内部行政法律关系的实质参加者,并受内部行政行为的约束,在内部行政法律关系中,公务员是以个人名义与行政机关之间各享权利,互相承担义务,如行政机关要保障公务员获得劳动报酬和享受保险福利待遇的权利和参加培训的权利,相对国家行政机关而言,公务员须要对国家行政机关履行忠于职守、勤奋工作、尽职尽责、服从命令的义务,而这类义务需要由公务员自己去实质履行,不可舍弃。

第四,当公务员觉得国家行政机关对其合法权益导致侵害的时候,可以向有权机关寻求救济。当行政机关给予公务员行政处分,如给予记过、记大过、降级、撤职、开除或扣除其薪金等,而公务员觉得行政机关的这类行为损害了其合法权益,公务员可以以我们的名义向主管行政机关或专门的行政监察机关申诉解决。

2、 公务员在监督行政法律关系中的地位

监督行政,即对行政的监督,是指所有国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其公职职员遵守法律、实行法律的状况进行监督的活动。监督行政法律关系则是指在对行政的监督过程中,监督主体与被监督者之间受行政法规范调整而形成的权利义务关系。

在行政监督中,监督者的范围是极为广泛的,其中有公民、政党、社会组织、国家机关等,然而,公民、政党及社会组织等主体的监督却不会势必地产生法律效力,而国家专门机关,上级行政机关对下级行政机关,行政机关对公务员实行公务的行为的监督却会产生法律效力,这种监督被叫做行政法制监督。在这些监督行政法律关系中公务员处于当事人的地位。

监督者监督的是行政机关行为和公务员的职务行为,作为专门监督机关推行的行政监察,其监督范围甚为广泛,要监督所有行政机关及其员工遵守政纪、法纪的状况,而不受行政管理部门的限制,且不只限于行政机关和公务员的公务活动。依据国内《行政监察法》第18条的规定,监察机关的以下权限将会直接涉及到公务员的权利和义务:

第一,受理对国家行政机关、公务员和国家机关任命的其它职员违反行政纪律形式的控告检举。

第二,调查处置国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其它职员的违反行政纪律的行为。

第三,受理公务员和国家行政机关任命的其它职员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。这三方面的规定对公务员的权利和义务带来直接影响,使公务员在行政监督法律关系中具备我们的特定权利与义务。

3、 公务员在行政诉讼中的地位行政诉讼法律关系,是由行政诉讼法确定和调整的,法院因解决行政争议同所有诉讼参与人之间存在的诉讼权利义务关系。公务员在行政诉讼法律关系中,可以成为行政诉讼法律关系的主体之一,但与诉讼主体的主体地位有很大差异。

行政诉讼法律关系的主体,就是行政诉讼权利义务的承担者,即在行政诉讼法律关系中享有诉讼权利承担诉讼义务的人。在行政诉讼法律关系中,但凡参加行政诉讼活动的组织和个人,都是行政诉讼法律关系主体,但主体之间存在着很大差异。法院是行政诉讼法律关系中不可或缺的当事人一方,当事人推行诉讼行为后,还需要有法院的受理、审理、实行等审判活动,行政诉讼法律关系方能发生。

行政诉讼法律关系主体中,诉讼主体是参加行政诉讼活动的主体,他们的诉讼行为可以引起行政法律关系的产生、变化和进步。其它行政诉讼法律关系主体不可以够直接引起行政诉讼法律关系的发生、变化和进步。诉讼主体包含法院、原告、被告、一同诉讼人和第三人。公务员不可以成为诉讼主体,这是由于:行政诉讼是公民、法人或其它组织,觉得行政机关和行政机关职员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向法院提起诉讼,法院受理当事人的诉讼请求,在双方当事人和所有诉讼参与人参加下,审理行政案件,对具体行政行为是不是合法进行审察的规范和活动,与这类诉讼活动产生的诉讼法律关系的总和。主要可以从以下几个方面来理解:

第一,原告只能是作为行政管理相对人的公民、法人或其它组织,公务员在外部行政管理活动中,是作为行政管理者的身份出现的,而不可能是行政管理的相对人。

第二,行政诉讼的被告只能是行使行政权力作出被诉具体行政行为的行政机关。公务员虽然是以其所在的行政机关的名义进行行政管理活动,但因为公务员与行政机关的关系是一种特殊的委托代理关系,其活动的后果最后归所属行政机关承担,而公务员并不对外承担行政责任。因为公务员失去了对外承担行政责任的基础,所以不可能成为行政诉讼的被告。

第三,一同诉讼人只能是一同原告或一同被告,第三人则是与被诉具体行为有利害关系而参加到诉讼中来的公民、法人或其它组织。公务员亦不可以成为一同原告、一同被告或第三人。而当公务员加入到行政诉讼中来时,不具备诉讼主体身份,而只能以其它诉讼参加好友的身份加入进去,具体而言,可以作为行政诉讼中的证人或诉讼代理人。
参考文献:

[1]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996,16.

[2]方世荣.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1998,26.